Créer une entreprise quand on est fonctionnaire : les règles de cumul

Un agent public qui veut créer ou reprendre une entreprise ne se heurte pas d'abord à un problème de statut juridique, mais à une question d'autorisation : quelle porte du code général de la fonction publique (CGFP) ouvrir, et dans quel ordre. Ce guide s'adresse aux fonctionnaires comme aux agents contractuels de droit public. Il présente les quatre voies possibles en 2026, les contrôles déontologiques et le statut d'entreprise qui colle à chacune.

Réponse rapide. Un fonctionnaire peut créer une entreprise en 2026 par quatre voies : une activité accessoire autorisée (souvent en micro-entreprise), un temps partiel pour création d'au moins 50 % pendant 3 ans renouvelable 1 an (article L123-8 du CGFP), une disponibilité pour créer d'au plus 2 ans, ou un départ définitif, dont la rupture conventionnelle pérennisée le 21 février 2026.

Un fonctionnaire peut créer une entreprise, mais seulement dans les cas que le code général de la fonction publique autorise expressément, car le principe reste l'interdiction. L'article L123-1 du CGFP pose que l'agent public ne peut pas exercer à titre professionnel une activité privée lucrative, sous réserve des exceptions prévues aux articles L123-2 à L123-8.

Le même article interdit notamment de créer ou reprendre une entreprise immatriculée au registre du commerce et des sociétés, au registre des métiers ou affiliée à un régime de sécurité sociale, et de participer aux organes de direction d'une société à but lucratif. Ces règles de cumul s'appliquent aux fonctionnaires comme aux agents contractuels de droit public.

Les dispositions réglementaires de l'ancien décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 relatives au cumul figurent désormais aux articles R123-1 à R123-16 du CGFP, entrés en vigueur le 1er février 2025 (décret n° 2024-1038 du 6 novembre 2024). Les formulaires ou notes internes qui citent encore le décret de 2020 renvoient donc à des règles reprises dans le code, pas à un texte nouveau.

Certaines activités restent libres. La production d'œuvres de l'esprit (écrire un livre, composer, créer une œuvre) s'exerce librement selon l'article L123-2, dans le respect des obligations de discrétion et de secret professionnel. La gestion de votre patrimoine personnel et familial reste également possible, ce qui couvre par exemple la location d'un bien que vous possédez, sans activité commerciale organisée autour.

Les quatre voies pour entreprendre quand on est agent public sont l'activité accessoire, le temps partiel pour création ou reprise, la disponibilité pour créer une entreprise et le départ définitif. Elles se distinguent par le temps que vous pouvez consacrer au projet, la nature de l'activité admise et la sécurité de votre retour.

Un fonctionnaire peut être auto-entrepreneur, c'est-à-dire micro-entrepreneur au sens de l'article L613-7 du code de la sécurité sociale, lorsque son activité entre dans la liste des activités accessoires et qu'il a obtenu l'autorisation de son autorité hiérarchique. L'activité accessoire est une activité exercée à côté d'un emploi public à temps complet, qui ne doit porter atteinte ni au fonctionnement du service ni à la neutralité de l'agent.

L'article R123-8 du CGFP énumère onze catégories d'activités accessoires susceptibles d'être autorisées :

1. expertise et consultation ;
2. enseignement et formation ;
3. activité à caractère sportif ou culturel, y compris l'encadrement et l'animation ;
4. activité agricole ;
5. activité de conjoint collaborateur dans une entreprise artisanale, commerciale ou libérale ;
6. aide à domicile à un ascendant, un descendant, un conjoint ou un partenaire ;
7. travaux de faible importance chez des particuliers ;
8. activité d'intérêt général auprès d'une personne publique ou d'un organisme privé à but non lucratif ;
9. mission d'intérêt public de coopération internationale ;
10. services à la personne au sens de l'article L7231-1 du code du travail ;
11. vente de biens fabriqués personnellement par l'agent.

Les activités 1 à 9 peuvent être exercées en micro-entreprise ; pour les services à la personne et la vente de biens fabriqués personnellement, le régime micro-entrepreneur est obligatoire. L'autorité hiérarchique notifie sa décision dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande (deux mois dans certains cas), et l'absence de réponse écrite vaut rejet (article R123-9). Si le dossier est incomplet, l'administration vous invite à le compléter dans un délai maximum de quinze jours à compter de la réception de votre demande (ce délai s'impose à l'administration, pas à vous).

Les fondamentaux du régime (plafonds, cotisations, déclarations) sont détaillés dans notre guide avant de se lancer en auto-entrepreneur et dans l'article sur les plafonds de la micro-entreprise en 2026.

Le risque sous-estimé. L'autorisation vise une activité précise, pas un statut. Un agent autorisé à donner des formations qui se met à vendre du conseil commercial à des entreprises sort du périmètre accordé. Au cabinet, nous conseillons de rédiger la demande avec la même précision qu'un objet social : nature des prestations, clientèle visée, volume horaire estimé, et de redemander une autorisation dès que l'activité change.

Le temps partiel pour création ou reprise d'entreprise permet à un agent public à temps complet d'être autorisé à travailler au moins à mi-temps pour créer ou reprendre une entreprise, ou exercer une activité libérale, pendant trois ans renouvelables un an (article L123-8 du CGFP). C'est la seule voie qui ouvre la création d'une vraie entreprise, y compris une société dont vous seriez dirigeant, tout en gardant votre poste.

L'autorisation est accordée sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service : ce n'est pas un droit automatique. La durée court à compter de la création ou de la reprise de l'entreprise. Une nouvelle autorisation pour un autre projet ne peut pas être accordée moins de trois ans après la fin d'un précédent temps partiel pour création.

En pratique, la procédure suit cet ordre :

1. Vous déposez une demande écrite d'autorisation auprès de votre autorité hiérarchique avant le début de l'activité (article R123-14), en décrivant l'entreprise : forme, objet, secteur, clients visés.
2. L'autorité vérifie la compatibilité du projet avec les fonctions exercées au cours des trois dernières années ; en cas de doute sérieux, elle saisit le référent déontologue.
3. Si vous occupez ou avez occupé l'un des emplois listés à l'article R123-15 (emplois de direction notamment), la demande est soumise à l'avis préalable de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).
4. Vous immatriculez l'entreprise une fois l'autorisation obtenue, ce qui fait partir le délai de trois ans.
5. Pour la quatrième année, vous déposez une nouvelle demande au moins un mois avant le terme de la première période.

Le référent déontologue est la personne désignée par chaque administration pour conseiller les agents sur le respect de leurs obligations déontologiques. La HATVP est l'autorité administrative indépendante qui contrôle les mobilités entre secteurs public et privé pour les emplois les plus exposés.

Notre lecture. Trois ans passent vite. Nous recommandons de construire le prévisionnel financier sur cet horizon : à la fin de la troisième année, l'entreprise doit être capable de vous rémunérer, ou vous devez avoir décidé de revenir à temps plein. Un projet qui n'a pas atteint son point mort à 36 mois oblige à arbitrer sous contrainte au moment du renouvellement.

Un agent public occupant un emploi permanent à temps non complet ou incomplet dont la durée est inférieure ou égale à 70 % de la durée légale ou réglementaire du travail peut exercer une activité privée lucrative, sur simple déclaration (article L123-5 du CGFP). Ce cas concerne souvent des agents de petites communes ou d'établissements qui recrutent sur des quotités réduites.

La déclaration écrite est adressée à l'autorité hiérarchique et mentionne la nature de l'activité et, le cas échéant, la forme et l'objet social de l'entreprise, son secteur et sa branche. L'activité doit s'exercer en dehors des obligations de service et rester compatible avec les fonctions. Le seuil de 70 % s'apprécie sur l'emploi public : un agent à 80 % relève du régime général, pas de cette dérogation.

La disponibilité pour créer ou reprendre une entreprise permet à un fonctionnaire de cesser temporairement ses fonctions, pour une durée de deux ans au maximum, afin de se consacrer entièrement à son projet. La disponibilité est la position dans laquelle le fonctionnaire, placé hors de son administration, cesse de bénéficier de sa rémunération et de ses droits à la retraite de fonctionnaire.

Toute cessation temporaire ou définitive de fonctions en vue d'une activité privée lucrative déclenche un contrôle déontologique : l'agent saisit préalablement son autorité hiérarchique, qui vérifie la compatibilité de l'activité avec les fonctions exercées au cours des trois années précédentes (article L124-4 du CGFP). Ce contrôle s'applique pendant trois ans après la cessation des fonctions, et la HATVP intervient pour les emplois les plus sensibles.

La rupture conventionnelle, expérimentée du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, est pérennisée pour les fonctionnaires des trois versants depuis le 21 février 2026, avec l'entrée en vigueur de la loi de finances pour 2026. Elle concerne aussi les agents contractuels en contrat à durée indéterminée. Le décret n° 2026-746 du 6 août 2026 a abaissé les planchers et plafonds de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC) : vérifiez le montant auprès de votre service RH avant de bâtir votre plan de financement.

L'agent qui a perçu l'ISRC doit la rembourser s'il est recruté dans les six années suivant la rupture sur un emploi de la même fonction publique. Un agent privé d'emploi à la suite d'une rupture conventionnelle peut bénéficier de l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE), ce qui ouvre les arbitrages décrits dans notre article sur le cumul de l'ARE et de la création d'entreprise.

Un cumul irrégulier expose l'agent public au reversement des sommes perçues au titre de l'activité interdite, par retenue sur traitement, sans préjudice de poursuites disciplinaires (article L123-9 du CGFP). Le reversement porte sur les rémunérations de l'activité, pas seulement sur un éventuel bénéfice, ce qui peut représenter plusieurs années de chiffre d'affaires.

Le risque pénal existe aussi. La prise illégale d'intérêts (article 432-12 du code pénal) est punie de cinq ans d'emprisonnement et de 500 000 € d'amende. L'article 432-13 punit de trois ans d'emprisonnement et de 200 000 € d'amende l'ancien agent qui travaille pour une entreprise qu'il a contrôlée, avec laquelle il a conclu des contrats ou sur laquelle il a rendu des avis, avant l'expiration d'un délai de trois ans.

Le statut d'entreprise se choisit après la voie administrative, car c'est l'autorisation obtenue qui délimite ce que vous pouvez créer. En activité accessoire, la micro-entreprise est le cadre naturel, et parfois le seul autorisé. En temps partiel pour création, en disponibilité ou après un départ, toutes les formes restent ouvertes et le choix suit la logique habituelle : investissement, associés, niveau de revenu attendu.

Le moment de passer d'une micro-entreprise à une société est traité dans notre article micro-entreprise ou société : quand basculer.

En pratique. La plupart des difficultés que nous voyons dans les projets d'agents publics tiennent à la chronologie, pas au statut : immatriculation avant l'autorisation, premier client issu de l'ancien périmètre professionnel, ou activité qui s'élargit sans nouvelle demande. Faites valider la voie administrative, puis choisissez la forme juridique, puis immatriculez.

La situation d'un agent public diffère de celle d'un salarié du privé : le salarié est libre de créer sous réserve de son contrat (clause d'exclusivité, obligation de loyauté), alors que l'agent public part d'une interdiction de principe levée par autorisation. Le cas du salarié est traité dans notre article sur la création d'entreprise en restant salarié, et les modes de sortie d'un CDI dans notre comparatif pour quitter son CDI et entreprendre.

• Identifier la voie : activité accessoire, temps partiel pour création, temps non complet ≤ 70 %, disponibilité ou départ.
• Vérifier que l'activité ne touche aucune entreprise que vous avez contrôlée, avec laquelle vous avez contracté ou sur laquelle vous avez rendu un avis au cours des trois dernières années.
• Rédiger une description précise de l'activité : nature, clientèle, volume horaire, forme juridique envisagée.
• Demander un avis au référent déontologue en amont si un doute existe.
• Attendre l'autorisation écrite avant toute immatriculation ou facturation.
• Construire un prévisionnel sur la durée de l'autorisation (3 ans + 1 an en temps partiel).
• Noter les échéances : renouvellement au moins un mois avant le terme, fin de disponibilité, délai de six ans pour l'ISRC.

• Le principe est l'interdiction de cumul : un fonctionnaire ne crée une entreprise que par une voie prévue par le CGFP.
• L'activité accessoire couvre une liste fermée de 11 catégories ; la micro-entreprise y est possible, et obligatoire pour les services à la personne et la vente de biens fabriqués personnellement.
• Le temps partiel pour création dure 3 ans renouvelables 1 an, à au moins 50 %, après autorisation et contrôle déontologique.
• Depuis le 21 février 2026, la rupture conventionnelle est pérennisée pour les fonctionnaires ; l'ISRC est à rembourser en cas de retour dans la même fonction publique sous six ans.
• Un cumul irrégulier entraîne le reversement des sommes par retenue sur traitement, une procédure disciplinaire et, selon les cas, un risque pénal.

Contenu informatif relu par un expert-comptable inscrit à l'Ordre des experts-comptables d'Île-de-France. Il ne remplace pas l'avis de votre administration ni l'analyse de votre situation.